La regionalización de Portugal (continental). Una cuestión geopolítica

El debate en torno a la regionalización de Portugal (territorio continental) es una cuestión geopolítica de primer orden en el país vecino.

Para comprender la dimensión del debate político y social de la regionalización del país, es necesario comprender su sistema político y la organización administrativa del Estado. Portugal se constituye como una república unitaria semipresidencial. El primer ministro es el jefe de gobierno, actualmente ostenta el cargo Luís Montenegro (AD), vencedor de las elecciones legislativas celebradas en abril de 2024. El presidente es el jefe del Estado que, además de ejercer como comandante supremo de las fuerzas armadas, es quien nombra al primer ministro (a propuesta del partido vencedor en elecciones democráticas). En marzo de 2016, Marcelo Rebelo de Sousa se convirtió en el 20º presidente de la República Portuguesa. Administrativamente, el país se divide en 308 concelhos (el equivalente a los municipios españoles) y en 3092 freguesías (una división, menor que el municipio, con carácter político-administrativo). Estas son, desde el punto de vista administrativo, las únicas entidades / unidades administrativas locales identificables en Portugal continental. Cabe señalar que los archipiélagos de Azores y Madeira poseen una figura político-administrativa única en Portugal, dado que se constituyen como regiones autónomas.

De esta manera, el debate sobre la regionalización de Portugal continental tiene cabida una vez que el artículo 236 - Categorias de autarquias locais e divisão administrativa - de la Constitución de 1974 señala que, en el continente, las unidades administrativas locales son las freguesías, los municipios y las regiones administrativas. La realidad es que, casi 41 años después, las regiones administrativas en territorio continental no existen.

El debate geopolítico acerca de la regionalización únicamente tiene alcance analizando el territorio

Como en toda cuestión geopolítica, existen detractores y partidarios de la regionalización de Portugal continental. No obstante, es difícil comprender los argumentos de ambos "contendientes" sin revisar, previamente, algunas características geodemográficas del país. La ocupación del territorio está marcada por la existencia de espacios territoriales densamente poblados y vastos territorios que presentan una baja tasa de densidad de población. Portugal sufre, y cada vez de manera más acentuada, un proceso de litoralización y despoblamiento. Esto significa que un gran porcentaje de la población total de la zona continental reside en la franja litoral situada entre Setúbal y Viana do Castelo y, al mismo tiempo, el resto del territorio está sufriendo pérdida de población, principalmente, al sur del río Tajo y en las zonas interiores del país. Tal y como recogen diversos medios a partir de datos del INE, más de la mitad de la población reside en 31 de los 308 concelhos (municipios), principalmente en las áreas metropolitanas de Lisboa y Porto.

Sin ánimo de profundizar en los efectos adversos que la alta densidad demográfica tiene sobre los recursos naturales - agua, suelo, cobertura vegetal, dinámica litoral, etc. - estas asimetrías derivadas de la pérdida sistemática de población en el interior del país serán determinantes para el debate de la regionalización administrativa.

Las Comisiones de Coordinación y Desarrollo Regional (CCDR) como base para la nueva regionalización

Las CCDR, creadas en 2003, y cuyos antecedentes se remontan a 1969 con la creación de las Comisiones de Planificación Regional, son servicios periféricos de la administración central (dotados de cierta autonomía administrativa) con el fin de coordinar y articular las diversas políticas sectoriales de ámbito regional (ordenación del territorio, protección del medio ambiente, apoyo técnico a los municipios, etc.) y favorecer el desarrollo regional. Actualmente existen 5 CCDR: Norte, Centro, Lisboa y Valle del Tajo, Alentejo y Algarve.

En el año 2018, los dos partidos políticos más importantes del país: Partido Socialista (PS) y Partido Socialdemócrata (PSD), acordaron crear una comisión independiente (aprobada por el Parlamento), compuesta por 7 especialistas de renombre en las áreas de Políticas Públicas y Organización del Estado, para llevar a cabo un estudio riguroso sobre la organización del Estado, la descentralización y la creación de regiones administrativas en el territorio continental. Con base en este estudio, se profundizará, a continuación, en el debate geopolítico para la regionalización de Portugal.

El informe de la Comisión Independiente para la Descentralización (CID)

Actualmente, Portugal es uno de los Estados menos descentralizados de la UE. El país es integrante del conjunto de países que solamente tienen un nivel subregional (municipio / freguesía), a diferencia de España, que posee 3 (municipio, provincia y CCAA). Asimismo, atendiendo a uno de los criterios con más peso para de descentralización, la población total, Portugal cuenta con más habitantes que países con 2 niveles subregionales (Croacia, Dinamarca o Hungría, entre otros). En el ámbito de la UE, el nivel regional ha ido ganando importancia en los últimos años (creación de regiones administrativas en Francia, Dinamarca, Polonia o Suecia) para facilitar, mejorar y garantizar el acceso de la ciudadanía a los equipamientos y la gestión de los servicios públicos en todo el ámbito territorial. Según estudios de la OCDE, los países más desarrollados están más descentralizados, mientras que los países más centralizados están menos desarrollados. Sin olvidar que la regionalización es una forma de descentralización, la CID determina que existen, fundamentalmente, 4 formas de regionalización:

1. Regionalización por desconcentración de servicios de la administración central.

2. Regionalización por fortalecimiento de la cooperación intermunicipal.

3. Regionalización por descentralización.

4. Regionalización político-administrativa.

De acuerdo con esta subcategorización, el proceso de creación de regiones administrativas en Portugal continental correspondería a la regionalización por descentralización. Para los archipiélagos de Madeira y Azores, se optó por una regionalización político-administrativa a partir de la creación de regiones autónomas (como es el caso de las CCAA españolas). De esta manera, lo que se plantea para Portugal continental no es la creación de regiones político-administrativas (como en España), sino la descentralización a partir de regiones con poder y competencias administrativas (sin estatuto político-legislativo).

Argumentos a favor de la regionalización

• Costes de una centralización excesiva, descoordinada y territorialmente "ciega".

  
  

  • Pérdida y abandono de servicios desconcentrados por la administración central debido al cierre, pérdida de personal y/o falta de financiación.

  • Escasa coordinación política (políticas sectoriales basadas en fondos europeos).

  • País muy diversificado y asimétrico, que necesita regiones administrativas para su correcto funcionamiento, atendiendo a las necesidades específicas de cada territorio.

    
    

• Necesidad de superar déficits que constituyen un obstáculo para la regionalización

  
  

  • Déficit de autonomía política, que impide que se puedan tomar decisiones en función de las necesidades reales de cada región.

  • Déficit de participación ciudadana, académica y social en la creación de un futuro común (las decisiones tomadas por las CCDR no son vinculantes).

    
    

• Ventajas de un Estado más próximo

  
  

  • Aproximar el nivel de decisión / solución al origen del problema.

  • Los dirigentes regionales tienen un conocimiento más directo sobre las problemáticas territoriales y sus ciudadanos.

    
    

• Estrategia previsible y planificada

  
  

  • La existencia de regiones con un plan de actuación definido y propio facilita la inversión y la integración de los diferentes agentes socioeconómicos.

    
    

• Consolidar una escala de respuesta adecuada a las necesidades globales y tecnológicas

  
  

  • Sugiere que el desarrollo de respuestas públicas aplicadas a perfiles socioeconómicos diferenciados (asimetría regional) no es compatible con un estado centralizado que lleve a cabo políticas estandarizadas para el conjunto del territorio.

    
    

Argumentos en contra de la regionalización

Aunque los detractores de la regionalización no comparten el sistema de la región administrativa, sí que están de acuerdo, con los partidarios de las mismas, en el diagnóstico de fondo. Asumen la urgencia de reformar el Estado y la administración pública, conscientes de la importancia de la descentralización como medio para reformar el Estado y la administración. Sin embargo, la opción propuesta es descentralizar sin regionalizar.

• La regionalización es un tema artificial creado por las élites políticas

  
  

  • En Portugal (continente) no existen regiones, en el sentido de territorios con identidad geográfica, histórica y cultural propia que posibiliten la delimitación de las mismas. Por ello, no existen movimientos sociales que confirmen la necesidad de creación de regiones administrativas, por lo que no moviliza a la opinión pública.

    
    

• Regionalización como ruptura de la cohesión nacional

  
  

  • Contribuiría a disminuir el papel del Estado y a erosionar el principio de identidad nacional, como consecuencia de una doble pérdida de poder: la globalización y la UE, por un lado, y las regiones, por otro.

  • Necesidad de un Estado unitario fuerte frente a la inestabilidad internacional.

  • La promoción de identidades regionales puede facilitar el surgimiento de movimientos que contribuyan a la desagregación del país.

    
    

• Regionalización como obstáculo al desarrollo nacional y regional

  
  

  • Coste y necesidad de generar gasto público para la creación de las regiones.

  • Aumento de la burocracia.

  • Más descoordinación, por la existencia de un nuevo nivel de poder.

  • Aumento de las asimetrías por la creación de nuevos centralismos intrarregionales.

    
    

• Regionalización como facilitador de nuevos cargos políticos y aumento de la corrupción

Frente a estos argumentos, ¿Qué observaciones realiza el comité de expertos - CID?

En lo que respecta a los argumentos a favor, indica que los partidarios de la regionalización reconocen la existencia de riesgos asociados. Por un lado, la posibilidad de que aumente la ineficiencia e ineficacia de las políticas públicas, en lo que se refiere a la repartición de competencias y recursos financieros y humanos entre los diferentes niveles de poder. Por otro, señalan la posible intensificación de la competición entre regiones en diferentes dominios (financiación del Estado, fondos comunitarios, atracción de inversiones, etc.) y el posible agravamiento de las asimetrías intrarregionales.

En relación a los argumentos expuestos por los detractores de la regionalización, señalan que muchos de estos argumentos se asocian a la creación de regiones político-administrativas (como en los casos de Azores y Madeira) y no a regiones meramente administrativas. Por otro lado, el cierre de equipamientos y servicios públicos locales y el abandono de áreas alejadas del litoral, fundamentalmente aquellas más alejadas de Lisboa y Porto (el interior del país), ha llevado a una centralización cada vez más acentuada y ha generado un sentimiento de olvido y abandono de la sociedad civil por parte de la administración central. Esto ha provocado que estas poblaciones sientan que las decisiones son tomadas por personas sin rostro a demasiados kms de distancia. Actualmente, la identidad regional combina elementos de naturaleza histórico-cultural con un sentimiento de pertenencia basado en la identificación con comunidades que comparten la misma problemática. Otros argumentos, como la corrupción, son riesgos invocados que necesitan ser evaluados, gestionados y prevenidos con rigor.

¿Qué mapa se propone para la regionalización de Portugal continental?

Existe relativo consenso, entre los partidarios de la regionalización, para determinar el mapa regional. Para la mayoría de los partidarios, el mapa debería ser el de las regiones CCDR, debido a que la mayor parte de los servicios desconcentrados ya siguen este criterio. También se apoyan en que estas regiones incluyen tanto zonas litorales como de interior, dado que se reconoce que las áreas de interior no tienen masa socioeconómica suficiente (despoblación) para sobrevivir de manera sostenible y autónoma.

A continuación, se presenta el mapa de regionalización continental basado en la propuesta mayoritaria de los partidarios de la regionalización, con las capitales regionales. Lisboa, además de capital de Portugal, lo sería de la región Lisboa y Valle del Tajo (oficialmente, Lisboa e Vale do Tejo).

Criterios que la Comisión Independiente para la Descentralización (CID) establece para la correcta regionalización

La Comisión Independiente para la Descentralización (CID) subraya que una regionalización administrativa exitosa debe comprender que regionalizar es un medio para el desarrollo territorial en todas sus vertientes, y no un fin. Así, es necesario tener en cuenta que regionalizar es una condición necesaria para el desarrollo, pero no única y suficiente. Por ello, es importante reconocer y evaluar los riesgos asociados a la misma, las limitaciones y las ventajas. Por otro lado, se debe concebir la regionalización como un proceso, no como un producto. El éxito conlleva la participación de todos los agentes territoriales, una visión nacional de futuro, coordinación y articulación política, repartición clara de competencias, transferencia gradual de competencias en fases sostenibles, gobernanza multinivel, sostenibilidad / planificación, transparencia y prevención de la corrupción y la necesidad de producir indicadores de base regional.

¿Qué proponen los diversos partidos políticos en relación a la regionalización?

En 1998, el PS llevó a cabo un referendum para la Regionalización de Portugal, el cual fue rechazado. Sin embargo, la participación no alcanzó el 50%, por lo que ni siquiera fue vinculante. Las razones que se esgrimen para el desinterés y el rechazo de la regionalización es variado, desde la falta de confianza ciudadana en las instituciones políticas hasta el miedo a la fragmentación nacional, pasando por la desinformación y las campañas contra la regionalización llevadas a cabo por la oposición. En 1998, Partido Socialista, Partido Comunista y Partido Ecologista (Os Verdes) apoyaron la regionalización, mientras que PSD y Partido Popular la rechazaron.

El debate sigue abierto, la regionalización está encima de la mesa y, en las legislativas de 2024, el candidato socialista prometió un nuevo referendum. La victoria de AD (alianza entre PSD, Partido Monárquico y Partido Popular) en abril de 2024, liderado por Luís Montenegro, fueron un frenazo a las expectativas de regionalización. Pero, ¿Qué proponían los principales partidos para las elecciones de 2024?

• Partido Socialista: se compromete en la realización de un nuevo referendum, dado que sostiene que la regionalización es fundamental para el desarrollo regional.

• AD: Aunque históricamente contrario a la regionalización, abre la puerta al debate, pero no se compromete a realizar un referendum en los próximos años.

• Chega: Propone reforzar los poderes de los municipios, rechazando la regionalización.

• Bloco de Esquerda: Propone un proceso de participación democrático y abierto con vistas a la regionalización.

• Iniciativa Liberal: Aparentemente no descarta la regionalización, pero tampoco se compromete con ella. La posición del partido es tibia en este asunto, sin nombrarla directamente en su programa político.

• Livre: Propone concretizar la regionalización, defendiendo la creación de una asamblea ciudadana para discutirla.

• PCP: Contrario a las asimetrías territoriales actuales, propone la regionalización administrativa del Estado.

En los últimos tiempos, el debate sobre la regionalización ha recobrado importancia, siendo un asunto geopolítico de primer orden. Todos los partidos, de manera oficial, algunos, y oficiosa, otros, se posicionan al respecto. En los próximos años veremos hacia dónde evoluciona el debate y cómo se podría definir la nueva geografía política de Portugal.